KristaLagus Yhteiskuntapohdintaa neuroverkkotutkijan silmin

Parempi päätöksentekoprosessi hallitustyöskentelyn pohjaksi?

Hallitusneuvottelujen ja niihin kuuluvan talousväännön ollessa käynnissä on hyvä hetki pohtia minkälainen tuo prosessi oikeastaan on. Onko sillä edes periaatteessa mahdollista saada aikaan hyviä kokonaisratkaisuja yhteiskunnan kehittämiseen?  Jos prosessi on huono, hyvätkään toimijat eivät sitä lopulta pelasta. Hyvän päätöksentekoprosessin taas tunnistaa siitä, että sen tuloksena syntyvä kokonaisuus on parempi kuin osiensa summa: kaikki toimijat ovat tuoneet lopputulokseen omaa parastaan ja kaikkien heikon osaamisen alueet ovat karsiutuneet.

Olin viime syksynä Sitran Kestävän talouspolitiikan johtamiskoulutuksessa, jossa pääsimme itse käytännössä kokemaan miten puoluetyö, vaalit, hallitusneuvottelut ja hallitusohjelman laatiminen oikein tapahtuvat. Ihmisjoukko oli lupaava, ja toivoni oli siksi korkealla, että saisimme kiinnostavia tuloksia aikaiseksi. Kuulimme myös erinomaisen viisaita ja asiantuntevia alustajia, tutkimustuloksia ja taustoitusta keskeisistä talouden, hyvinvoinnin ja kestävyyden alueista.  Hallitusohjelman tekoon sisältyi budjettikehys ja kärkihankkeiden valinta. Hyvin valaiseva harjoitus, joka kuitenkin sai minut menettämään toivoni poliittisen järjestelmän toimivuuteen päätöksentekojärjestelmänä.

Toivon menetys johtuu siitä, että aikaisemmassa työssäni neuroverkkomenetelmien tutkijana ja kehittäjänä olen hyvin paljon tullut miettineeksi päätöksentekoalgoritmeja, ja näiden keskinäisiä eroja ja hyötyjä. Neuroverkot siis ovat usein luonteeltaan päätöksenteko- ja ongelmanratkaisuprosesseja.  Myös todellisen elämän prosesseja voi hahmottaa algoritmeina, eli askelina joilla tietty tehtävä suoritetaan.

Monimutkaisten ja laajojen ongelmien ratkaisemisessa tarvittavat päätöksentekoprosessit koostuvat hierarkkisista vaiheista, eli ruohonjuuritason (suorittava porras) ja toisaalta ylätason, vaikkapa strategisen tason (esim. maan hallitus) työskentelystä.   Ydinkysymys on, millä tavalla painottaen ja missä järjestyksessä  yhdistetään ylätason systeemistä kokonaiskuvan hahmotusta ja ruohonjuuritason konkreettista ja juurtunutta ymmärrystä toimenpiteiden moninaisista seurauksista.

Top-down prosessiksi kutsutaan sellaista, jossa päätökset tehdään ylhäällä abstrakteina ja valutetaan alaspäin tarkennettaviksi ja toimeenpantaviksi ruohonjuuritasolle. Bottom-up puolestaan tarkoittaa, että ruohonjuuritaso tekee päätökset omalla tasollaan ja valuttaa niiden vaikutukset ylöspäin joka vain laskee "kokonaispäätöksen".  Ihmisen hahmontunnistusjärjestelmä soveltaa näitä mekanismeja. Keinotekoisten neuroverkkojen tutkimuksessa ja mallinnuksessa on havaittu, että monet hyvät algoritmit toteuttavat jotain yhdistelmämuotoa tai vuorottelua näistä kahdesta suunnasta.   On myös moneen kertaan todettu, että päätösten hyvyydessä on todella suuria eroja riippuen mm. siitä, kumpaa prosessin suuntaa painotetaan enemmän, ja missä järjestyksessä vuoronvaihto näiden välillä tapahtuu. Usein on näyttänyt siltä että paras menetelmä sisältää vahvan bottom-up prosessin ja kevyen top-down ohjaussignaalin, joita sopivasti vuorotellaan ja päästään näin globaalisti eli kokonaisuuden kannalta optimaalisiin päätöksiin.

Havaitsin SITRAn kurssilla, että budjettikehyksen käyttö hallitustyöskentelyssä on hyvin simppeli top-down suunnittelumalli jossa ylätasolla päätöksiä tehdään budjettikehyslaskurin kuvaamalla tavalla - resurssien jaosta päätetään heti aluksi korkealla, top-tasolla.  Koska suunnittelu on talouslähtöistä, eli määritellään budjettikehys, ekonomisteilla on tässä vaiheessa suuri valta. Lisäksi korkean abstraktiotason päätökset tehdään väistämättä päättäjien mielikuvituksen ja ennakkokäsitysten pohjalta, koska tässä vaiheessa ei tyypillisesti ole arvioitavana riittävää tai kattavaa palettia konkreettisia ruohonjuuritason uudistuksia vaikutuksineen. Tässä vaiheessa otetaan siis kantaa vain budjettikehykseen eli kustannuslajien väliseen tulojen ja menojen jakoon. Budjettikehys kuitenkin käytännössä määrittelee kaiken myöhemmän, ja loppu onkin lähinnä toimeenpanoa. Yksinkertaistetusti, kukin hallinnonala saa tämän jälkeen tehtäväkseen säästää omista tulo-menoistaan tietyn summan, ja sitten se toteuttaa sen oman osuutensa, sivuilleen katsomatta. Ratkaisut voivat olla nerokkaita tai surkeita - niitä ei koskaan arvioida kokonaisuuden kannalta, vain kyseisen hallinnonalan kannalta. 

Tämä hierarkkinen päätöksentekojärjestelmä muistuttaa oppivien järjestelmien viitekehyksessä hieman Decision Tree-mallia eli päätöspuita. Kyseinen malli jakaa ongelmaa "hallinnonaloihin" ja ratkoo näitä kutakin erikseen. Mallin hyvä puoli on läpinäkyvyys ja ymmärrettävyys, huono puoli taas epäoptimaaliset päätökset erityisesti tilanteissa joissa ruohonjuuritasolla on paljon keskinäisiä riippuvuuksia, jotka "ylätasolla" ongelmaa jaettaessa tulevat katkotuiksi.

Tutkimuksessa taas syntyy huippua(kin) ja yrityksissä samoin, koska niissä kyse on hajautetun päätöksenteon järjestelmästä, jossa parhaat ruohonjuuritason ideat testaavat itsensä käytännössä ja saavat tilaisuuden nousta esiin ja yleistyä näyttöjen ja osaksi tarkkojen hankesuunnitelmien pohjalta. Vastaava "hyvien keinojen kilpailu näyttöjen valossa" -mekanismi näyttäisi puuttuvan poliittisen järjestelmän top-down painotteisesta päätöksentekoprosessista. Kokeiluja tehdään, mutta kokeilujen vaikutusten arviointi ja kokonaisvaikutuksiltaan parhaiden resursointi ei ole ollenkaan keskeisellä sijalla päätettäessä budjettikehystä. Tärkein päätös on budjettikehys, ja sen tekee vasta muodostuva ja juuri eduskuntavaali-maratonin juossut hallitus kautensa aluksi. Loppuaika lähinnä valutetaan alaspäin ja toimeenpannaan. Hullu systeemi. Ei ihme että ei mene hyvin.

Ainoa toivonpilkahdus tähän järjestelmään tulee ns. kärkihankkeista, joita hallitusohjelmaan myös valitaan, ja joissa hieman enemmän otetaan kantaa ruohonjuuritason uudistushankkeisiin. Koska kärkihankkeita voidaan kuitenkin valita vain pieni joukko, ne joko ovat  spesifejä eli kattavat vain pienen konkreettisen toiminnan alueen, tai ovat geneerisiä ja abstrakteja, eli eivät välttämättä edelleenkään ole riittävästi ruohonjuuritason konkretiassa jotta voitaisiin tietää päätöstä tehtäessä onko hankesuunnitelma hyvä vai ei. 

Erityispiirteenä tämä nykyisin käytössä oleva päätöksenteon järjestelmä ei voi edes periaatteessa hanskata vuorovakutuksia kahden eri hallinnonalan välillä.  Vahvasti top-down muotoisesta prosessista seuraa väistämättä päätösten jakautuminen siiloihin, ja sitä kautta paikallistason tai hallinnonalojen sisällä tapahtuva osaoptimointi:  Kun sektori A pakotetaan kehyksen puitteissa leikkaamaan tietty osa menoista, se voi aivan rauhassa leikata sellaisia menoja, jotka eivät kasvata sen omia kuluja toisaalla, mutta kasvattavat jonkin toisen sektorin B tai C kuluja. Päätöksenteon puhdas top-down rakenne siis johtaa väistämättä osaoptimointiin, joka tyypillisesti ei vie kohti globaalia optimia kun vuorovaikutuksia siilojen välillä on paljon. 

Sote-uudistus on esimerkki siitä miten rakenteellisista syistä johtuvaa ongelmaa yritetään laastaroida integroimalla, yhdistämällä siilot joiden välillä on vahva vuorovaikutus.  Tämä ei auta ratkaisemaan prosessin ongelmaa, koska tuloksena on vain yksi vielä isompi siilo, jonka sisällä joudutaan rakentamaan lisää hierarkiatasoja päätösprosessiin, mutta päätöksenteon algoritmi itsessään saattaa edelleenkin olla hyvin heikko.  Yhdistäminen on lisäksi periaateratkaisuna ongelmallinen ja ei-yleispätevä: vuorovaikutuksia siilojen välillä on paljon, ja kaikkia keskenään vuorovaikuttavia hallinnonaloja ei lopulta voida yhdistää yhdeksi siiloksi.

Ruohonjuuritasolta katsottuna taas voisi olla olemassa hanke, joka parantaisi koko kansantalouden globaalia optimia reilustikin omalla alueellaan, mutta hanke ei pääse tästä top-down päätösprosessista läpi edes silloin kun kiistattomia näyttöjä on kokeilulla saatu aikaan. Tämä johtuu siitä, että nykyinen päätöksentekoprosessi ei sisällä mekanismia tai vaihetta jossa nämä näytöt huomioitaisiin systemaattisesti - eli bottom-up prosessi ja sen jälkeinen top-down arviointi ja valinta systemaattisena osana järjestelmää puuttuu. Kokonaisuutta katsotaan juuri budjettikehystä muodostettaessa. Kuitenkin budjettikehyksen abstraktiotasolta katsottuna hyvätkin yksittäisen ruohonjuuritason hankkeen tulokset ovat "lillukanvarsia" ja myöhemmillä tasoilla sektorirajat taas pilkkovat nuo hallinnonalat ylittävät hankkeet pois.

Ainoa kohta, jossa hallituksella näyttäisi olevan jokin toivo päästä hyviin tuloksiin, onkin kärkihankkeiden valinta. Mutta kärkihankeita on niin pieni määrä että ne eivät voi kattaa koko kenttää ja sen isoja uudistustarpeita. Koska taas kärkihankkeet päätetään uuden hallituspohjan neuvotteluissa, hankkeet eivät käy läpi kunnollista suunnittelu- ja arviointiprosessia vaan ne kasataan tosi nopeasti ja väsyneenä, ja pienellä porukalla, kuin maratonia juosten.  Vähän kuin Suomen Akatemian jakaman tutkimusrahoituksen suuret linjat tehtäisiin parissa viikossa aina "vaalien" jälkeen sillä ennakoimattomalla porukalla joka hallitukseen päätyy. Olisikohan tuloksena hyvää määrärahojen sijoittelua?

Optimaalisia päätöksenteon prosesseja on paljon tutkittu oppivien järjestelmien parissa, ehkä muuallakin.  Voisiko näitä oppeja soveltaa, jottei politiikan heikko prosessi hukkaisi heti alkuun mahdolisuuksiamme löytää kansantalouden ja yhteiskunnan kannalta hyviä kokonaisratkaisuja? 

Piditkö tästä kirjoituksesta? Näytä se!

1Suosittele

Yksi käyttäjä suosittelee tätä kirjoitusta. - Näytä suosittelija

NäytäPiilota kommentit (6 kommenttia)

Käyttäjän procedescio kuva
Jouni Kari

Erittäin hyvä ja valaiseva ja asiantunteva kirjoitus.

Päätöksentekoprosessit voivat todellakin kaivata päivittämistä 2000-luvulle.

Käyttäjän PetriLagus1 kuva
Petri Lagus

Hyvin toimiva valtio ja/tai kansalaisten hyvinvointi ei ole lobbareiden tavoitteena. Korruptio pitää huolen siitä, ettei kokonaisvaltaisesti järkeviä päätöksiä saada läpi. Muutos parempaan edellyttää kansainvälisen rikollisen toiminnan estämistä ja se vaatiikin järeitä aseita.

Käyttäjän KristaLagus kuva
Krista Lagus

Näinkin se on, siksi kansalaisten (eli meidän) tarvitsee rakentaa niin hyvä hallinto, ja pitää siitä jatkuvasti huolta, että emme ole liian herkkiä tuommoisille ulkopuolisista intresseistä tuleville vaikutusyrityksille. Vaan pystymme rakentamaan tätä maata omalta kannaltamme fiksusti.

Ajattelen että terveyden ylläpitämisessä oleellista on rakentaa hyvä terveys ravinnon, liikunnan, hyvän hengitysilman jne perustarpeiden kautta, ja vasta toissijaisesti tärkeää on vahva sairaanhoitojärjestelmä. Vastaavasti halinnon puolella tarvitsemme "hallinnon perusterveyden" jonka varassa korruption yritysten tunnistaminen ja torjuminen on paljon helpompaa.

Käyttäjän procedescio kuva
Jouni Kari

Se on totta, että nykysysteemeissä on hitautta, monesta syystä johtuen.

Osin se hitaus on ollut aikaisemmin hyödyksi. Se on estänyt katastrofaalisten virheiden tekemisen, koko yhteiskunnan mittakaavassa. Paitsi tilanteissa, joissa kehitys on hidasta ja kehitys itsessään saattaa johtaa katastrofiin, jollei suuntaa käännettäisi.

Kuten vaikkapa tarinassa sammakosta hitaasti lämpenevässä vedessä. Sammakko ei älyä hypätä vedestä pois, ennen kuin on liian myöhäistä.

Esimerkkinä vaikka muutos maailmanlaajuiseen tietotalouteen, joka on tullut kuin huopatossuilla hiipien.

Yksi mahdollinen skenaario, millä päätöksentekoprosessit muuttuvat kansainvälisesti nopeastikin:

  1. Jossain maassa otetaan käyttöön uudenlaiset tavat tehdä päätöksiä. Laitetaan tähän heittona esimerkin vuoksi vaikkapa Suomi.
  2. Suomi saa huikean edun suhteessa muihin maihin. Koska päätöksenteko nopeutuu. Ja koska päätökset osuvat useammin oikein. Ja koska virheellisisksi osoittautuneet päätökset saadaan tunnistettua ja tehtyä uudet korjaavat päätökset nopeammin.
  3. Muille maille ei jää muuta vaihtoehtoa, kuin kopioida Suomen malli.
  4. Ensimmäisenä maana fiksut päätöksentekomallit käyttöön ottanut Suomi saa huikean kilpailuedun suhteessa muihin maihin. Tämä kilpailuetu pitää Suomen maailman kärkimaana vuosikymmeniä. Koska muissa maissa on myöskin hitautta muuttaa omaa päätöksentekosysteemiään. Ja kehitys edistyy koko ajan nopeammin Suomessa, joka ensimmäisten maiden joukossa ottaa uudet päätöksentekomallit käyttöön. Ja koska uuden päätöksentekomallin oppiminnen vie aikaa, etumatka jäljessä seuraaviin vain kasvaa. Ja oppimisen aikana väistämättä tehdään myös virheitä, jotka ensimmäiset ovat jo tehneet. Ja oppineet kansakuntana, kuinka toimia.

Olisiko mahdollista Suomessa?

Käyttäjän KristaLagus kuva
Krista Lagus

Hyvä hallinto on tosiaan myös mahdollinen vientituote. Kunhan vaan ensin saataisiin se toimimaan hyvin täällä kotimaassa.

Toimituksen poiminnat